回到旧版  |   English

 您的位置:

要闻
柯柄生:“三变”改革能否成功,有这些关键因素
发布时间:2020-06-23    来源:《农村工作通讯》2020年第12期【字体:

  习近平总书记在2015年中央扶贫开发工作会议上,首次提及“三变”改革,给予高度重视。此后,“三变”改革连续三次写入了中央一号文件。“三变”改革,对于完善农村基本经营制度,促进乡村产业振兴,具有重要意义。面对新冠肺炎疫情的冲击,习近平总书记对如期取得脱贫攻坚的胜利、顺利实现全面小康给予高度重视,一再作出指示。在进一步深化农村改革、激发发展动力、助力农村同步实现小康中,深入思考“三变”改革,充分发挥其作用,具有重要意义。“三变”改革,不是权宜之计,不囿于局部地区,而是具有长久性价值。 

    

  “三变”的变与不变 

    

  我们先来看一下“三变”中的变。 

  第一,资源变资产。资源,是指集体和农民个人所占有和可以使用的各种有形资源。其中,集体的资源有:自然资源,包括林地与林木、草地、荒山、水域等;建设用地,主要是关停并转所腾退出来的原乡镇企业用地、学校用地、队部等;以及这些土地上的房屋和设施等。农民个人的资源,主要是两类:农民的承包经营土地和宅基地。这两块地的所有权是集体的,但是土地承包经营权和宅基地使用权是农民的。资源变资产,就是把这些集体和农民的资源,作价折股,形成股权形式的有价资产。 

  第二,资金变股金。资金也包括集体和农民个人两个方面。集体的资金,主要是各种财政支农资金(产业扶贫、设施建设、生态保护等)和村集体创收的资金。农民个人的资金,就是农民自己从各种渠道筹集到的资金。这两部分资金可以直接入股,形成股金。 

  第三,农民变股东。“资源变资产、资金变股金”之后,农民就自然成为股东。农民的股权,一个来源是农民自己的土地经营权、宅基地的使用权及其他个人资产资金,折价入股获得股权;另一个来源,是从集体的各种资源和资金所形成的股权,农民所分到的股权份额。 

  “三变”的核心,是最终让农民变成股东。“三变”改革,改变的是利益机制,是资源使用机制,是把农村集体和农民个人的资产盘活,是对农村基本经营制度的补充和拓展。 

  中央一号文件对“三变”改革意义的表述,也有变化。2017年中央一号文件的表述是“增强集体经济发展活力和实力”,2018年中央一号文件的表述是“探索农村集体经济新的实现形式和运行机制”。显然,2018年的表述更有高度,上升到集体经济新的实现形式和运行机制,更具普遍性和长期性意义。从推进工作的力度看,2017年到2019年三个一号文件的表述依次递进:鼓励——推动——总结推广。这说明,决策层对“三变”改革重要意义的认识是不断深化的。 

  尽管“三变”改革带来了很多变化,但是一些根本性的制度框架,并没有变。其中主要是两个方面:一是农村土地“三权分置”的基本经济制度不变,二是农村土地的用途属性制度不变。任何一个地方的“三变”改革,不管具体方面怎么变,都是在这两项基本制度的基础上推进的,不能动摇这两项基本制度。 

    

  “三变”的对内与对外 

    

  为什么要搞“三变”?“三变”的重要意义是什么?这是一个从实践探索上升到政策理论,从个案突破到普遍推广的过程,也是一个认识不断深化的过程。从本质意义看,“三变”改革解决了村集体对内和对外的利益分配关系。 

  “三变”改革的发源地在贵州省六盘水市的舍烹村。这个村的一个村民早年外出打工创业,成为一个成功的企业家,后来回乡帮助农民发展产业脱贫致富。通过“三变”,把区域内11万亩自然资源、2252万元财政扶持资金,转变为村集体和农民持有的股权,964户农民变成股东。 

    

    

  农民变股东 

    

  2017年中央一号文件肯定了这样的做法,将其重要意义表述为“增强集体经济发展活力和实力”。或者说,就是通过“三变”改革,盘活了农村的资源。从另外一个角度看,这就是:对外,解决好村集体/农民与外来投资的利益分配关系。通过“三变”,村集体/农民与外部企业建立了一个利益共同体。这个利益共同体可以是合作社,或者其他形式的经济组织,彼此之间利益分享的机制就是按照股份分配。这样的机制,可以充分调动各个方面的积极性,包括企业、村集体和农民个体。 

  在实践中,并不是每一个村子都能引来外来企业进行投资。即便如此,“三变”也有重要意义。2018年中央一号文件讲到“三变”时,将其重要意义表述为“探索农村集体经济新的实现形式和运行机制”。这赋予了“三变”改革普遍性意义。这就是:对内,解决好村民之间对集体资源的利益分配关系。 

  解决好村民之间的利益关系,非常重要,具有长远性意义,是集体产权制度改革的重要内容。40年前的小岗村“分田到户”经验,是建立了耕地集体所有制下的利益机制,也奠定了农村基本经营制度的基础。后来通过“三权分置”、土地确权登记颁证、延长土地承包期等,进一步完善了农村基本经营制度。不过,耕地资源之外的农村集体资产,包括林地、荒地、水面、建设用地及其他各种集体资产等,均存在着产权不清、利益关系不清的问题。一个突出的矛盾就是村集体成员处于不断变动之中,包括逝世、出生、娶入、嫁出、上大学后转入城市等等。通过“三变”改革,把农村各项集体资产折股量化分配到农户,就建立了一种长久性的稳定的利益机制。这样的安排,对于村集体成员的利益保障机制,与土地承包经营制度在原理上是一样的。土地承包经营制度,量化到户的是耕地田亩,而“三变”改革,量化到户的是其他集体资产。 

    

  “三变”的花与果 

    

  “三变”是改革之花,“三变”的变让农民成为股东,这相当于开花。开花很重要,因为,不开花,就不会结果。不过,光开花,也不行,还要结果。这个果,就是农民当股东能够分到红利。这一点,最为重要。说到底,如果“三变”改革不能让农民增收,改革也就失去了意义。 

  “三变”的关键和难点有二:对外,怎么估值作价,折算多少股;对内,怎么量化内部股权,怎么给农民分股。两个方面,都不容易,也没有绝对正确答案。 

  对外,需要与外部投资方协商洽谈,找到一个相对合理的、双方都可以接受的方案,也许还稍微容易一些。而对内,如何在村民之间分配股权,则更为复杂一些,涉及男女老少,涉及按照哪个时间点计算人头,等等。这需要村集体组织内部充分民主协商,找到一个相对公平、绝大部分人都能够接受的兼顾各个方面长期和短期利益的妥协方案。那些已经比较成功地进行了集体产权制度股份化改革的地方,其具体做法可以借鉴参考。在操作上,可以先在内部进行股份分配,然后,找到外部投资方后,再对这些内部股份进行赋值。 

  “三变”,并不保证必然带来增收。能不能够增收,取决于两个关键因素:找到一个“靠谱”的投资企业;选准一个适合当地条件的最佳产业。通常,这两个问题密切关联。而找到一个可靠的企业,是关键中的关键。 

  “三变”改革之后,要提高收益,就必须进行产业转型升级。如果还按照传统的方式,从事传统的产业,种几亩大田,每亩产值几百元,那就既无法脱贫,更无法致富。在贫困山区,以前也有过产业扶贫的尝试,为贫困户买几头猪,几只羊,让农民养。结果,贫困户不懂技术,养不活,养不好;即便养好了,也可能卖不出去;即便卖得出去,也卖不了多少钱,并且第二年,又没办法了……传统方式,扶贫效果不明显,也不可持续。因此,必须实行产业转型,走业态创新的路子。 

  但是,我国农村的特点是:人多,地少,农民文化低。集中表现为农民的经营规模很小,地块零碎。全国每户农民平均经营耕地规模只有9.8亩,农村人口有高中以上文化程度的仅为8%43%以上的只有小学以下文化程度。在这样的条件下,靠农民自己搞业态创新,非常困难,其中涉及的投资、技术、管理、市场等等方面,要求都很高,农民自己无法解决。 

  这就需要进行组织创新。例如,一二三产业融合,公司+农户,公司+合作社,合作社+农民,等等。所有的这些组织创新模式中,都有一个核心要素:牵头企业。牵头企业的作用,就是解决那些靠农民自己难以解决的资金、技术、管理和市场等方面的问题。牵头企业的作用就在于:农民做不到的,企业能够做到;农民能够做到的,企业可以做得更好。因此,“三变”之花要想结好果,结优果,就需要搞好招商引资,找到一个可靠的牵头企业。 

  与此同时,要做好产业选择,选出最具有比较优势的产业。这需要科学决策,光靠农民自己,难以办到。关键是要听技术专家和经济专家的意见,要经过充分的分析和论证。在实践中,组织专家进行充分的分析研究论证,或者是村集体出面,或者是企业出面,或者是当地政府出面。 

  可选择的产业,通常是两大类:特殊的种植业(水果、坚果、茶叶、药材、花卉等)和乡村旅游业。这两类产业,投资回报高,如水果和茶叶,一般亩产值均在上万元乃至数万元以上,但风险也较大。另外,回报期也较长。 

  避免风险的关键,对于种植业来说,是产品质量,要成为全国的最好,或者最好的之一,才能避免市场风险;对于乡村旅游业来说,是特色,要能够吸引到足够数量的游客。 

  回报期较长,直接影响农民的短期收益。农民可能的收入来源,一是分红,二是工资。在开头几年,农民是股东,但由于没有盈利,就没有分红;如果能够参与项目工作,可以有劳动工资收入,如果不能参与项目工作,就没有工资收入。这样,就需要有一种机制,给农民提供最低的保底性收入。据调查,有的地方采取保底地租的办法,对于用土地经营权入股的农户,每年提供几百元保底性的地租收入。 

    

  地方政府与“三变” 

    

  “三变”,从本意上,是村集体和农民的事,变什么,怎么变,都是农民的自主权。不过,要想让“三变”的花开得美,果结得好,也离不开政府的扶持帮助。 

  “三变”改革中,那些靠市场解决不了或解决不好的事,都需要政府出手去做。以下几个方面,都直接或间接关系到“三变”。 

  第一,生活环境整治。水污染治理、垃圾处理、村容村貌整治等,既与农民生活直接相关,也与“三变”后的产业开发有关,尤其是如果搞乡村旅游产业的话。 

  第二,村镇建设规划。其中,最迫切的,是村庄居民点和住房建设的规划,包括把房子建在哪里?建什么样的房子(类型、样式、颜色等,要与自然和谐)?建多大的房子?这也涉及村庄归并整治。 

  第三,产业发展规划。这直接涉及“三变”后的结果问题。这不是让政府拍脑袋决策,而是尊重自然规律和市场规律,组织技术专家和产业经济专家,帮助农民或者合作社,提供科学决策咨询指导。对于种植业来说,要走区域规模化的路,向着一县一品、一县几品的方向,做大做强,做出区域品牌,解决小生产与大市场的矛盾。政府在这个方面的作为,可能远远超出农民个体、村集体乃至牵头企业之所能。 

  第四,科技服务支持。主要是提供平台,吸引产业技术专家,为区域特色产业提供长期稳定的技术支持。并结合生产实际,不断进行科技创新,让农民种得好,高产优质高效。 

  第五,市场营销支持。主要是通过信息服务、区域公用品牌建设、产销对接活动等,让农民卖得好,让优质产品获得优价。 

  第六,财政投入支持。主要用于帮助农民加强基础设施建设,例如标准化农田建设和现代农业园区建设等。 

  第七,基层干部队伍建设。这一点,也非常重要。全国所有的明星村,之所以集体经济发达,农民收入高,最关键的是有个好的带头人。这个带头人,既是党性强、办事公道的好人,也是创业致富能力很强的能人。有奉献精神的创业致富能人,是农村最稀缺的资源。贵州六盘水市舍烹村“三变”改革的实践,就是有一个当地农民企业家的积极参与推动,并且在“三变”的过程中,这个本地企业家被选为了村党组织书记。从农民企业家中发掘人才,鼓励他们成为村组织的带头人,应该成为乡镇政府的工作重点之一。 

  (作者系中国农业大学经济管理学院教授,中国农村专业技术协会理事长) 

    

  来源:《农村工作通讯》2020年第12 

 

  • 主办单位:中国农村合作经济管理学会
  • 信息维护制作:赌场游戏开户管理干部学院
  • 地址:北京市昌平区霍营黄平路209号 邮编:102208 联系电话:(010)59197726 传真:(010)59197726